VẤN ĐỀ SỞ HỮU TÀI SẢN TRONG DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

Th.S Vũ Lưu Mai

Chuyên viên Vụ Kinh tế và Ngân sách -Văn phòng Quốc hội

Tài sản và quyền sở hữu tài sản là một trong những yếu tố rất quan trọng trong việc hình thành và phát triển của doanh nghiệp Nhà nước (DNNN). Do đó, các quan hệ về tài sản, quyền sở hữu tài sản trong các doanh nghiệp Nhà nước đợc nhiều đạo luật như Hiến pháp năm 1992, Luật doanh nghiệp Nhà nước, Bộ luật dân sự... qui định. Thực tiễn những năm đầu của thập kỷ 90 cho thấy chế định về sở hữu đối với DNNN cơ bản đã đáp ứng đợc yêu cầu phát triển của DNNN trong nền kinh tế bước đầu chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường. Tuy nhiên, lúc đó

các hoạt động kinh doanh của DNNN vẫn còn chịu sự chi phối không nhỏ của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu. Nghĩa là quyền hoạch định trong kinh doanh, quyền định đoạt vốn và tài sản trong DNNN luôn gắn chặt với quyền của người chủ sở hữu là Nhà nước. Mặc dù, nền kinh tế thị trường đòi hỏi các quan hệ hợp đồng, hợp tác, dịch vụ của

các tổ chức kinh tế (trong đó có DNNN) phải đợc hình thành trên cơ sở tự nguyện, bình đẳng, hợp tác, các bên cùng có lợi và phải giảm dần, đi đến chấm dứt sự điều hành trực tiếp bởi các biện pháp hành chính mệnh lệnh của Nhà nước. Quyền và lợi ích hợp pháp của DNNN đã đợc Nhà nước bảo hộ đặc biệt là quyền sở hữu tài sản, quyền sử dụng vốn mà Nhà nước giao để kinh doanh.

Thực tế cho thấy, trong thời kỳ đó, các nguyên tắc vận động của vốn trong các quan hệ kinh tế thị trường là tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với hoạt động kinh doanh để đạt được mục tiêu lợi nhuận cha đợc thể hiện rõ nét trong hoạt động của các DNNN.

Qua 5 năm thực hiện luật DNNN, đến nay số lợng các DNNN là rất lớn. Tính đến đầu năm 1998, cả nước có khoảng 5740 doanh nghiệp với tổng số vốn khoảng 1.027.000 tỷ đồng. Song nếu nhìn vào hiệu quả hoạt động của DNNN những năm gần đây cho thấy một thực trạng rất đáng lo ngại là nhiều DNNN hoạt động kém hiệu quả, kinh doanh

thua lỗ kéo dài; tình trạng này thể hiện rõ nét trong năm 1999. Theo báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ VI - QH Khoá X thì chỉ có 20% DNNN làm ăn có hiệu quả, còn lại số đông lâm vào tình trạng phá sản. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó bao gồm cả những hạn chế về chính sách, pháp luật và những yếu kém trong tổ chức thực hiện Luật DNNN, thiếu trách nhiệm trong quản lý... Là người làm công tác nghiên cứu pháp luật, chúng tôi xin nêu một số suy nghĩ trong việc nghiên cứu sửa đổi và hoàn thiện các chế định về sở hữu, quản lý, sử dụng, định đoạt vốn, tài sản trong DNNN.

1.Về nguyên tắc xác định chủ sở hữu đối với tài sản trong DNNN

Với tư cách là chủ sở hữu đối với tài sản trong DNNN, Nhà nước là người cấp vốn đầu tư ban đầu và đầu tư bổ sung cho doanh nghiệp. như vậy, cho dù theo quy định của pháp luật, DNNN có quyền sử dụng, định đoạt vốn và tài sản trong kinh doanh để tạo ra lợi nhuận nhng vai trò chủ sở hữu đối với các tài sản trong doanh nghiệp vẫn thuộc về Nhà nước. Trên thực tế, vốn, tài sản trong DNNN hiện nay không chỉ duy nhất là vốn, tài sản do Nhà nước giao từ nguồn Ngân sách mà còn bao gồm cả vốn và tài sản có đợc từ vay tín dụng, từ việc tái đầu tư bằng lợi nhuận do người lao động trong doanh nghiệp làm ra sau khi đã thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Việc xác định chủ sở hữu đối với tài sản trong DNNN liên quan trực tiếp đến nguyên tắc phân chia, sử dụng lợi nhuận thu được từ nguồn vốn do Nhà nước cấp và từ vốn của bản thân doanh nghiệp tự đầu tư, nhất là xác định tỷ lệ lợi nhuận mà doanh nghiệp có nghĩa vụ nộp vào Ngân sách Nhà nước. Do đó, khi cha có quy định cụ thể, rõ ràng làm căn cứ để phân định tài sản thuộc về sở hữu Nhà nước và tài sản thuộc sở hữu của tập thể người lao động trong doanh nghiệp để xác định phạm vi trách nhiệm đối với từng tài sản đó thì các nguyên tắc để bảo đảm quyền tự chủ về tài chính trong kinh doanh, bảo toàn vốn, ổn định nguồn thu cho NSNN sẽ

khó thực hiện. Mặt khác, nếu vẫn quan niệm tài sản trong DNNN thuộc sở hữu Nhà nước và lợi nhuận làm ra đều phải nộp cho Nhà nước, thì sẽ không tạo ra động lực gắn bó người lao động với hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, khi họ đa lợi nhuận thu được, tức tài sản thuộc sở hữu của chính bản thân tập thể người lao động để tái đầu tư sản xuất kinh doanh trong doanh nghiệp. Hiện nay, chế định về sở hữu tài sản trong DNNN vẫn chưa quy định rõ các căn cứ để xác định chế độ sở hữu khác nhau đối với các nguồn vốn, tài sản trong DNNN và các nguyên tắc, chế độ phân phối lợi nhuận thu đợc từ

hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

2. Về nguyên tắc xác định quyền hạn, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu và quyền, trách nhiệm của DNNN đối với việc quản lý vốn, tài sản trong doanh nghiệp.

Vấn đề xác định ranh giới rõ ràng giữa quyền hạn, trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu với quyền, trách nhiệm của DNNN đối với việc quản lý vốn, tài sản trong doanh nghiệp đang là vấn đề hết sức phức tạp và có nhiều ý kiến khác nhau. Được ban hành vào những năm Nhà nước chủ trơng phát triển kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước theo định hớng XHCN, Luật DNNN (30/4/1995) đã xác định một cách căn bản quyền tự chủ của DNNN trong hoạt động kinh doanh, trong đó bao gồm các quyền hoạch định phơng án kinh doanh, tự chủ trong hoạt động tài chính, chủ động tuyển dụng lao động...

Tuy nhiên, mới chỉ xét trên giác độ chế định pháp lý về vấn đề chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản thuộc quyền

quản lý của doanh nghiệp thì đã thấy có những điểm không khả thi. Theo quy định tại Điều 6 Luật DNNN thì DNNN hoạt động kinh doanh có quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, cầm cố tài sản thuộc quyền quản lý của doanh nghiệp. Song các quyền này lại bị hạn chế bởi quy định \" Những thiết bị, nhà xởng quan trọng thì phải được cơ

quan có thẩm quyền cho phép\". như vậy, vấn đề đặt ra là quyền tự chủ về tài chính của DNNN, trong đó có việc định đoạt đối với các tài sản đợc thực hiện đến đâu, như thế nào khi mà cơ chế thị trường đòi hỏi sự linh hoạt, nhạy bén trong quyết định của doanh nghiệp để chớp thời cơ tạo lợi nhuận mà lại phải chờ các cơ quan Nhà nước cho phép với

những thủ tục thờng lâu và phiền hà.

Việc phân biệt giữa nội dung quyền của chủ sở hữu Nhà nước với nội dung quản lý Nhà nước là những vấn đề cần đợc làm rõ, quy định cụ thể. Thực tiễn thi hành Luật cho thấy vẫn còn xảy ra không ít tình trạng lẫn lộn giữa thực hiện quyền quản lý của chủ sở hữu và quyền quản lý Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực công. Nhà nước giao vốn cho doanh nghiệp thì Nhà nước ở vị trí của người góp vốn vào doanh nghiệp, mà mối quan tâm hàng đầu của người góp vốn đó là lợi nhuận. Song trên thực tế, không ít tình trạng Nhà nước can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính, do đó rất khó bảo đảm tính tự chủ của doanh nghiệp. Có ý kiến cho rằng, khi Nhà nước thờng xuyên kiểm tra, thanh tra, giám sát chặt chẽ, theo sát từng bớc hoạt động của doanh nghiệp thì hiệu quả quản lý Nhà nước sẽ đợc nâng cao. Có lẽ đây là vấn đề mang tính hai mặt. Phải phân định rõ tính chất kiểm tra, thanh tra, giám sát thuộc nội dung quản lý Nhà nước trong việc doanh nghiệp chấp hành pháp luật với việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước với tư cách của người góp vốn, thực hiện quyền quản lý của mìnhtrong hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Đứng trớc cơ chế thị trường với sự cạnh tranh gay gắt thì sự can thiệp trực tiếp của Nhà nước cộng với sự thụ động, ỷ lại vào Nhà nước chính là nguyên nhân của tình trạng hoạt động kém hiệu quả, không có khả năng cạnh tranh trong phần đông các DNNN. Một thực tế là, trong năm 1998 có 40% DNNN làm ăn thua lỗ, đến cuối năm 1999 chỉ còn 20% DNNN hoạt động có hiệu quả, cơ chế tái bao cấp trở thành phổ biến, việc khoanh nợ, dãn nợ, xoá nợ đã gây thiệt hại không nhỏ cho Ngân sách Nhà nước song không xác định đợc trách nhiệm thuộc về hoạt động kinh doanh yếu kém của doanh nghiệp hay thuộc về các cơ quan quản lý Nhà nước.

3. Về nguyên tắc xác định cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về vốn, tài sản Nhà nước trong DNNN.

Việc xác định cơ quan thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về vốn, tài sản của Nhà nước trong DNNN hiện nay đang rất phức tạp, có nhiều quan điểm khác nhau. Điều 27 Luật DNNN quy định Chính phủ thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về vốn, tài sản Nhà nước trong DNNN, trong đó bao gồm các quyền thành lập, giao vốn đầu tư, quyền quản lý vốn, tài sản, quyền chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp ...Thực hiện chế độ phân cấp, uỷ quyền, Chính phủ giao cho Bộ Tài chính là người thực hiện quyền và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu về vốn và tài sản trong DNNN (theo NĐ 34/CP ngày 27/5/1995). Song

trên thực tế, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, các Bộ quản lý ngành cũng có một số quyền của đại diện chủ sở hữu như quyết định bổ sung vốn lu động, quyết định phơng án đầu tư vốn vào các dự án liên doanh, quyền phê duyệt các phơng án thế chấp, cầm cố các tài sản có giá trị lớn...Nh vậy, rõ ràng có sự chồng chéo trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu là Nhà nước với tư cách là người góp vốn đối với việc quản lý vốn, tài sản trong doanh nghiệp. Hiện nay chúng ta đang có quá nhiều đại diện sở hữu, có quá nhiều cơ quan Nhà nước vừa thực hiện quyền quản lý Nhà nước, vừa thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu cùng một lúc đối với DNNN. Với một thực trạng như vậy, việc chỉ đạo, quản lý hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, cũng như việc tổ chức thực hiện các kế hoạch kinh doanh khó có thể bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, có hiệu quả, gây khó khăn, lúng túng trong hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp. Điều đáng lu ý là do có nhiều cơ quan quản lý, đại diện chủ sở hữu nên khi doanh nghiệp làm ăn thua lỗ, kém hiệu quả, vi phạm pháp luật thì việc xác định trách nhiệm cũng rất khó khăn.

Việc sửa đổi Luật doanh nghiệp Nhà nước là một vấn đề hệ trọng, có liên quan tới nhiều chủ trơng, chính sách lớn của Đảng và Nhà nước ta. Trong phạm vi bài viết, với thực tế nghiên cứu của mình, tôi xin nêu một số kiến nghị góp phần vào việc nghiên cứu sửa đổi, hoàn thiện chế định sở hữu vốn, tài sản trong DNNN như sau:

1. Cần phân định và tách bạch rõ ràng giữa quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu với quyền, trách nhiệm của doanh nghiệp; phân biệt giữa nội dung quản lý Nhà nước với nội dung quản lý doanh nghiệp của Nhà nước với tư cách là người góp vốn.

Trên cơ sở bảo đảm thực hiện trên thực tế quyền tự chủ cho các doanh nghiệp trong kinh doanh, cần thực hiện đúng chủ trơng khi góp vốn Nhà nước chỉ tham gia quản lý doanh nghiệp với tư cách là chủ sở hữu vốn, người góp vốn, quản lý tính hiệu quả và việc sử dụng hợp pháp đồng vốn giao cho doanh nghiệp. Doanh nghiệp có quyền thực sự trong việc thay đổi cơ cấu tài sản để mở rộng kinh doanh, chủ động huy động vốn và tự chịu tránh nhiệm về việc huy động vốn dới các hình thức phát hành trái phiếu, tín phiếu, kỳ phiếu...

Với tư cách là một pháp nhân độc lập, DNNN phải tự chịu trách nhiệm dân sự bằng vốn, tài sản trong doanh nghiệp, trong đó bao gồm vốn được Nhà nước giao và vốn của bản thân doanh nghiệp. Cần có quy định cụ thể, chặt chẽ để bảo toàn vốn Nhà nước đầu tư cho doanh nghiệp, phát huy tinh thần tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp, xoá bỏ mọi hình thức bao cấp như cho vay theo lệnh, khoanh nợ, xoá nợ, dãn nợ ... Cơ quan Nhà nước (các Bộ, ngành, UBND) với tư cách là người thực hiện quyền lực công chỉ quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp trong việc thực thi và chấp hành pháp luật.

2. Cần xác định rõ đại diện chủ sở hữu đối với DNNN theo hướng cải cách hành chính, giảm đầu mối nhằm bảo đảm tính nhất quán, chặt chẽ trong quản lý vốn, tài sản trong doanh nghiệp.

Hiện nay, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi Luật DNNN có nhiều phơng án lựa chọn cơ quan làm đại diện chủ sở hữu đối với DNNN. Có ý kiến đề nghị nên giao cho Bộ quản lý ngành hoặc giao cho Bộ Tài chính, cũng có ý kiến cho rằng khi xác định cơ quan này thì cần phải phân biệt doanh nghiệp TƯ và doanh nghiệp địa phơng, trên cơ sở đó giao cho Bộ quản lý ngành hoặc UBND làm đại diện sở hữu... Chúng tôi cho rằng, việc xác định một cơ quan phù hợp làm đại diện chủ sở hữu có ý nghĩa rất quan trọng để cải cách hành chính đối với việc quản lý DNNN, nhng vấn đề còn quan trọng hơn chính là việc tổ chức thực hiện chức năng đó như thế nào, vì hiệu quả quản lý thực sự không chỉ phụ thuộc vào việc giao cho ai mà phụ thuộc không nhỏ vào chuyên môn nghiệp vụ, năng lực quản lý, biện pháp điều hành và tinh thần trách nhiệm trong việc thực hiện quyền năng của người được giao nhiệm vụ này.

3.Tăng cường quyền năng và trách nhiệm của Hội đồng quản trị đối với việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản thuộc sở hữu Nhà nước trong doanh nghiệp.

Cần giải quyết tốt và quy định cụ thể mối quan hệ giữa cơ quan đại diện chủ sở hữu Nhà nước với Hội đồng quản trị (HĐQT) là người thực hiện một số chức năng đại diện trực tiếp của chủ sở hữu Nhà nước tại doanh nghiệp và Giám đốc, bộ phận điều hành trực tiếp hoạt động kinh doanh của DNNN. Để bảo đảm thực hiện tốt chức năng quản lý của HĐQT, cần xác định cụ thể chế độ trách nhiệm trong việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn được giao, chịu trách nhiệm về việc bảo toàn và phát triển vốn trong doanh nghiệp; phân định rõ trách nhiệm của Chủ tịch HĐQT và trách nhiệm của từng thành viên HĐQT, trách nhiệm giữa HĐQT là người quản lý doanh nghiệp trong đó có quản lý, quyết định những vấn đề về vốn, tài sản và trách nhiệm của Giám đốc là người điều hành, tổ chức thực hiện các phơng án kinh doanh lại càng phải phân định một cách cụ thể và rõ ràng hơn. Với tính chất là DNNN thì sự can thiệp của Nhà nước bằng biện pháp bố trí nhân sự đối với bộ máy quản lý, điều hành doanh nghiệp có ý nghĩa qhyết định đến hiệu quả kinh doanh của DNNN (kinh nghiệm của Trung Quốc sử dụng rất tốt phơng pháp này). Trong trường hợp doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không bảo toàn vốn, vi phạm các quy định về quản lý vốn, gây thất thoát tài sản thuộc sở hữu Nhà nước tại doanh nghiệp thì phải xử lý nghiêm mịnh đối với Chủ tịch HĐQT, từng thành viên HĐQT, Giám đốc và các chức danh quản lý khác trong doanh nghiệp.

4. Cần đẩy mạnh quá trình chuyển đổi sở hữu, đa dạng hoá các hình thức sở hữu trong DNNN.

Việc đa dạng hoá sở hữu đối với tài sản trong DNNN là một chủ trơng tạo điều kiện để DNNN thích ứng với sự vận động của nền kinh tế thị trường, tăng cường sức cạnh tranh. Song điều quan trọng nhất là gắn chặt lợi ích của người lao động trong doanh nghiệp với lợi ích của doanh nghiệp, tạo động lực cho sự phát triển, tăng cường đợc trách nhiệm của người lao động gắn với hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp, khắc phục đợc tình trạng “cha chung không ai khóc”.

**************************

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 3/2000