HỆ THỐNG CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH LIÊN QUAN ĐẾN TÀI SẢN NHÀ NƯỚC VÀ VIỆC XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN NHÀ NƯỚC

TS. Đinh Dũng Sỹ - Ban XDPL - VPCP

          1. Thực trạng hệ thống các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan đến quản lý, sử dụng tài sản nhà nước

Hiện nay, trong hệ thống pháp luật hiện hành của Việt Nam có tới 45 văn bản quy phạm pháp luật có các quy định liên quan đến tài sản Nhà nước (Danh mục kèm theo). Bao gồm: Hiến pháp và 29 bộ luật, luật; 07 pháp lệnh; 06 nghị định và 02 quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Chưa kể nhiều văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ trưởng và của cơ quan chính quyền nhà nước cấc cấp (Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân), quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến tài sản nhà nước (TSNN) của cơ quan nhà nước cấp trên. Chỉ riêng các đạo luật, pháp lệnh liên quan đến TSNN cũng có thể chia thành 05 nhóm, gồm: (i) Hiến Pháp; (ii) Bộ luật Dân sự; (iii) Các luật về tổ chức bộ máy nhà nước; (iv) Các luật chung về lĩnh vực tài chính, tài sản có liên quan đến TSNN; (v) Các luật chuyên ngành điều chỉnh về từng loại TSNN cụ thể.

          Trên cơ sở hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến TSNN, có thể đánh giá khái quát thực trạng pháp luật về lĩnh vực này hiện nay như sau:

1.1. Tồn tại một hệ thống gồm nhiều văn bản ở nhiều cấp độ pháp lý khác nhau liên quan đến quản lý và sử dụng TSNN.

Nhìn vào số liệu tổng kết trên đây có thể nói, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến TSNN là khá nhiều, từ văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất như Hiến pháp đến Bộ luật Dân sự, các đạo luật chuyên ngành và cả các văn bản pháp luật có giá trị pháp lý thấp nhất như các quyết định, thông tư của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trong đó,

Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) là đạo luật gốc, đạo luật cơ bản khảng định quyền sở hữu Nhà nước đối với tài sản cũng như chứa đựng các chế độ và nguyên tắc chung nhất về quản lý và sử dụng TSNN. Tại Điều 17 Hiến pháp năm 1992 có quy định về TSNN như sau: Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân.

Tất nhiên, vì là đạo luật cơ bản nên các quy định về mọi lĩnh vực nói chung, về TSNN nói riêng ở Hiến pháp chỉ mang tính nguyên tắc, xác định các chế độ chung nhất, chưa có những quy định cụ thể, đủ để điều chỉnh mọi vấn đề của đời sống kinh tế - xã hội, đòi hỏi cần phải được tiếp tục luật hoá. Ngoài ra, Hiến pháp còn có Điều 18 quy định về chế độ quản lý, sử dụng đối với đất đai - loại tài sản đặc biệt quan trọng thuộc sở hữu toàn dân. Cụ thể, 02 điều trên đây của Hiến pháp năm 1992 về TSNN tập trung vào việc xác định 2 vấn đề cơ bản có tính nền tảng là:

- Xác định các loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Thực ra Điều 17 nói trên không quy định trực tiếp các loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước mà quy định về các loại tài sản thuộc sở hữu toàn dân. Tuy nhiên, cách quy định của Điều 17 cũng đã gián tiếp khảng định rằng, các loại tài sản "của Nhà nước" (thuộc sở hữu nhà nước) đều thuộc sở hữu toàn dân (đây là vấn đề cũng còn nhiều ý kiến khác nhau, chúng tôi xin được trao đổi tiếp về vấn đề này vào một dịp khác).

- Xác định các nguyên tắc chung nhất về chế độ quản lý và sử dụng TSNN. Điều 18 Hiến pháp nói về tài sản là đất nhưng cũng chính là xác định các nguyên tắc cơ bản của quản lý và sử dụng TSNN, gồm: (i) Nhà nước là tổ chức duy nhất có quyền thống nhất quản lý TSNN; (ii) Việc quản lý TSNN của Nhà nước được thực hiện thông qua các công cụ là theo quy hoạch và theo pháp luật; (iii) TSNN phải được giao cho các tổ chức và cá nhân trực tiếp quản lý và sử dụng; (iv) Các tổ chức và cá nhân được giao quản lý và sử dụng TSNN phải bảo đảm sử dụng tài sản đúng mục đích và có hiệu quả; có trách nhiệm khai thác hợp lý, tiết kiệm và phát triển TSNN.

Các quy định của Hiến pháp năm 1992 nói trên là cơ sở nền tảng cho việc ban hành các đạo luật cũng như pháp lệnh quy định, điều chỉnh về quản lý, sử dụng TSNN nói chung cũng như từng loại TSNN nói riêng.

Bộ luật Dân sự với tính cách là Bộ luật tư lớn nhất điều chỉnh mọi quan hệ dân sự của cá nhân. Quan hệ tài sản là loại quan hệ chủ yếu thuộc phạm vi điều chỉnh của BLDS, nên vấn đề tài sản và quyền tài sản trở thành chế định gốc, chế định nền tảng của BLDS. Trong BLDS có rất nhiều các quy định về tài sản nói chung như: khái niệm tài sản, quyền sở hữu tài sản, các hình thức sở hữu tài sản, bảo vệ quyền sở hữu và nhiều quy định khác liên quan đến các quyền về tài sản và các giao dịch về tài sản, trong đó có những quy định rất quan trọng, xác định những nguyên tắc nền tảng của chế độ sở hữu cũng như quyền sở hữu tài sản nói chung, quyền sở hữu nhà nước đối với tài sản nói riêng.

So với Hiến pháp, BLDS đã khảng định rõ hơn về tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước, cũng tức là gần như đã đưa ra một khái niệm thứ hai về TSNN so với định nghĩa trong Hiến pháp 1992. Điều 200 của BLDS quy định: Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy định.

Định nghĩa trên đây về tài sản thuộc sở hữu nhà nước đã cụ thể hoá một bước về định nghĩa tài sản thuộc sở hữu toàn dân (cũng là TSNN) trong Hiến pháp như đã nói ở trên. Và mặc dù đã xác định cụ thể hơn và có tiến bộ hơn về quan niệm TSNN so với định nghĩa trong Hiến pháp, nhưng cũng có ý kiến cho rằng, định nghĩa về TSNN tại Điều 200 của BLDS nói trên vẫn còn thể hiện tính nguyên tắc, chưa đầy đủ trong xác định tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng cách quy định như Điều 200 BLDS là hợp lý, vì BLDS cũng vẫn chỉ là Bộ luật gốc về tài sản và quyền tài sản, còn các quy định điều chỉnh về từng loại taì sản cụ thể sẽ còn được cụ thể hoá trong các đạo luật độc lập khác, như Luật đất đai, Luật khoáng sản, Luật tài nguyên nước, Luật dầu khí, Luật doanh nghiệp... và ở trên nhiều khía cạnh khác nhau của vấn đề sở hữu như: gắn với hình thức sở hữu nào; cơ chế quản lý sử dụng ra sao; hoặc các nội dung của quyền sở hữu, đặc biệt là quyền định đoạt đối với tài sản, nhất là các tài sản thuộc sở hữu nhà nước nhưng lại được giao cho các tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng, thậm chí định đoạt (chuyển đổi, chuyển nhượng).

Ngoài việc định nghĩa, hay nói đúng hơn là xác định các loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước, BLDS (từ Điều 201 đến Điều 207)cũng đã đưa ra  những nguyên tắc rất cơ bản và cũng rất quan trọng về cơ chế quản lý, thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với TSNN cũng như quyền và nghĩa vụ cơ bản của các chủ thể là các cơ quan, tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao quản lý, sử dụng TSNN. Các nguyên tắc này chính là cơ sở nền tảng để xây dựng các đạo luật, pháp lệnh điều chỉnh cụ thể về từng loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước.

Các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước, như Luật tổ chức Quốc hội; Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức HĐND và UBND... Các đạo luật này mặc dù không quy định nhiều và cụ thể về TSNN nhưng cũng có những quy định liên quan đến TSNN, và chủ yếu là dưới khía cạnh thẩm quyền đối với TSNN của các cơ quan chính quyền nhà nước các cấp từ Trung ương đến địa phương. Ví dụ: Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 có một số điều quy định về thẩm quyền của Quốc hội, các uỷ ban của Quốc hội có liên quan đến TSNN, như các điều 2, 28...; Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 cũng có những điều quy định về thẩm quyền của Chính phủ liên quan đến thống nhất quản lý TSNN cũng như đại diện cho Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với TSNN (Điều 8, 9); hoặc Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, tại các điều 11, 82 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực kinh tế có liên quan đến quản lý, sử dụng TSNN.

Các đạo luật chung về chế độ tài chính - ngân sách, kế toán, đầu tư, doanh nghiệp... cũng có nhiều quy định liên quan đến quản lý, sử dụng TSNN như Luật ngân sách nhà nước, Luật kế toán, Luật đấu thầu, Luật chuyển giao công nghệ, Luật xây dựng, Luật đầu tư, Luật doanh nghiệp… Các đạo luật này không có những quy định cụ thể điều chỉnh về từng loại TSNN nhưng thường có những quy định mang tính nguyên tắc chung nhất về hình thành, quản lý và sử dụng TSNN nói chung hoặc đối với một nhóm các loại TSNN. Chảng hạn như: Luật ngân sách nhà nước quy định chế độ hình thành, quản lý và sử dụng tài sản bằng tiền thuộc Quỹ ngân sách nhà nước; Luật đấu thầu quy định việc sử dụng vốn nhà nước trong đầu tư bằng cách thông qua các hình thức lựa chọn nhà thầu theo những quy trình luật định, nhằm tạo sự công bằng và minh bạch trong quản lý và sử dụng vốn nhà nước cũng như tăng cường hiệu quả kinh tế từ đầu tư vốn của Nhà nước; Luật đầu tư và Luật doanh nghiệp quy định về việc sử dụng vốn và tài sản nhà nước để đầu tư kinh doanh, bảo đảm quyền của chủ sở hữu cũng như đại diện thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với TSNN, bảo đảm việc đầu tư kinh doanh từ vốn, TSNN đạt hiệu quả kinh tế, tránh thất thoát, lãng phí TSNN.

Hệ thống các đạo luật về quản lý, sử dụng từng loại TSNN cụ thể. Đây là bộ phận pháp luật phong phú nhất, đa dạng nhất, quy định chế độ pháp lý về quản lý, sử dụng từng loại TSNN cụ thể. Thuộc loại này có các luật như: Luật đất đai; Luật nhà ở; Luật khoáng sản; Luật tài nguyên nước; Luật bảo vệ và phát triển rừng; Luật đê điều; Luật dầu khí; Luật Giao thông đường bộ; Luật giao thông đường thuỷ; Pháp lệnh bảo vệ công trình khí tượng thuỷ văn; Pháp lệnh dự trữ quốc gia và nhiều đạo luật, pháp lệnh khác.

Nội dung của bộ phận pháp này không đi vào các quy định chung chung về TSNN mà đi vào thiết kế các chế độ cụ thể đối với từng loại TSNN. Căn cứ trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, Bộ luật Dân sự cũng như các đạo luật chung khác về các nguyên tắc, các chế độ chung nhất về TSNN, các đạo luật này cụ thể hoá chế độ quản lý, sử dụng cụ thể cho từng loại TSNN, phù hợp với đặc điểm hình thành, quản lý, sử dụng cũng như bảo vệ, tái tạo và phát triển đối với từng loại TSNN. Ví dụ: Luật Đất đai là đạo luật lớn, điều chỉnh việc quản lý và sử dụng cũng như bảo vệ, tôn tạo một loại tài sản đặc biệt quan trọng của quốc gia đó là đất đai. Luật cũng đã bao quát đầy đủ các vấn đề từ xác định quyền sở hữu, việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai đến các quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; Luật Nhà ở khác với Luật đất đai ở chỗ: nếu Luật đất đai điều chỉnh về một loại tài sản - đất đai thuộc sở hữu của một chủ thể duy nhất là sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện quyền của chủ sở hữu và thực hiện thống nhất quản lý, các tổ chức, cá nhân chỉ được giao quản lý và sử dụng đất thì Luật nhà ở lại có phạm vi điều chỉnh loại tài sản của nhiều loại chủ thể sở hữu khác nhau. Tuy nhiên, Luật nhà ở cũng có một phần quy định về nhà công vụ và chế độ quản lý, sử dụng nhà công vụ.

          Ngoaì ra còn một hệ thống các văn bản dưới luật khác của nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành, nhằm quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Hiến pháp, các đạo luật và pháp lệnh có liên quan đến TSNN.

1.2. Có sự chồng chéo, thiếu thống nhất trong hệ thống các văn bản điều chỉnh về quản lý, sử dụng TSNN

          Sự tồn tại một hệ thống gồm quá nhiều văn bản ở nhiều cấp độ pháp lý khác nhau như nói trên đã không tránh khỏi những nhược điểm cố hữu của một hệ thống pháp luật nói chung là sự chồng chéo, thiếu thống nhất, thậm chí là mâu thuẫn giữa các văn bản trong hệ thống đó. Thực tiễn có tình trạng là: các đạo luật, pháp lệnh thường chỉ đưa ra những quy định có tính nguyên tắc chung nhất về quản lý và sử dụng TSNN, điều mà chúng ta hay gọi là tình trạng "luật khung"; từ đó cần có nhiều văn bản quy phạm pháp luật ở cấp thấp hơn để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, hình thành một hệ thống các văn bản gồm nhiều tầng nấc giá trị pháp lý khác nhau như đã nói trên; tạo nên sự chồng lấn, thiếu thống nhất, thậm chí không tránh khỏi những mâu thuẫn về mặt nguyên tắc, cơ chế quản lý chung giữa các văn bản; văn bản cấp dưới lại nhắc lại các quy định của các luật, pháp lệnh và chi tiết hoá cụ thể các vấn đề cần điều chỉnh hoặc hướng dẫn thực hiện nên đôi khi điều đó tạo ra những "giá trị pháp lý đảo", văn bản cấp trên phải chờ văn bản cấp dưới hướng dẫn mới có thể áp dụng được, hoặc có tình trạng cả người thực thi pháp luật đến người chấp hành pháp luật đều chỉ cần biết đến các văn bản cấp thấp (văn bản hướng dẫn thi hành, thậm chí chỉ cần biết đến các thông tư của các Bộ) mà không cần biết đến các đạo luật và pháp lệnh.

1.3. Thiếu các quy định mang tính nguyên tắc, các chế độ pháp lý chung nhất về quản lý và sử dụng TSNN

Mặc dù các quy định về quản lý, sử dụng TSNN tồn tại ở rất nhiều văn bản như đã dẫn ở phần 1.1 nói trên, song lại thiếu những quy định mang tính nguyên tác chung, là kim chỉ nam trong việc thống nhất quản lý TSNN. Các quy định của Hiến pháp cũng như Bộ luật Dân sự chưa đưa ra đủ những nguyên tắc và các quy định chung về quản lý, sử dụng TSNN. Hệ thống các luật về từng loại tài sản cụ thể chỉ quy định về các quy trình, quy phạm mang tính kỹ thuật trong quản lý và sử dụng TSNN mà chưa thể hiện rõ nội dung quản lý TSNN với tính chất TSNN là một nguồn lực của Nhà nước; chưa thể hiện rõ quan điểm Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất TSNN trong mọi trường hợp cũng như chưa quy định rõ trách nhiệm khai thác, sử dụng có hiệu quả đối với các tài sản đó. Và cũng chính điều đó đã tạo ra hệ quả là mỗi luật quy định một kiểu, vừa thiếu sự thống nhất về mặt nguyên tắc chung, vừa có những quy định mâu thuẫn, chồng chéo nhau. Cần thống nhất quan điểm rằng, đã là TSNN thì dù có được điều chỉnh ở các đạo luật khác nhau, bảo đảm phù hợp với đặc điểm hình thành, khai thác và bảo vệ, tái tạo đối với từng loại tài sản thì vẫn cần phải dựa trên những nguyên tắc chung nhất về quản lý nhà nước đối với các tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Do vậy, mặc dù đến nay Quốc hội đã ban hành nhiều đạo luật quy định, điều chỉnh về từng loại TSNN cụ thể nhưng vẫn rất cần thiết phải có một đạo luật chung về TSNN (hay tài sản công như cách gọi của một số nước) làm kim chỉ nam cho việc xây dựng nguyên tắc điều chỉnh của các đạo luật cụ thể. Tất nhiên, việc nghiên cứu xây dựng đạo luật chung về TSNN cần phải xử lý hài hoà về mặt kỹ thuật, tránh sa vào các quy định cụ thể gây chồng lấn với các luật khác hoặc không phù hợp với đặc điểm của từng loại tài sản.

1.4. Đồng thời cũng thiếu các quy định về quản lý, sử dụng TSNN ở một số lĩnh vực.

Mặc dù còn tản mát, thiếu thống nhất nhưng về cơ bản hệ thống các luật hiện hành đã điều chỉnh hầu hết các loại tài sản thuộc sở hữu Nhà nước, từ các tài sản tự nhiên như tài nguyên thiên nhiên đến các tài sản hình thành trong đầu tư, kinh doanh của khu vực kinh tế nhà nước và các tài sản xác lập quyền sở hữu Nhà nước theo luật định. Tuy nhiên, cũng có một số lĩnh vực, việc quản lý, sử dụng TSNN hiện nay vẫn dựa trên cơ sở pháp lý là các văn bản dưới luật, cần phải được luật hoá, như quản lý và sử dụng TSNN ở các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập hoặc tại tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp.

Chính từ những hạn chế nói trên của hệ thống các văn bản pháp luật hiện hành về quản lý và sử dụng TSNN, cũng như xuất phát từ những tồn tại trong thực tiễn tổ chức quản lý, sử dụng TSNN hiện nay (chúng tôi xin không phân tích khía cạnh này của vấn đề) đòi hỏi cần phải nghiên cứu xây dựng và ban hành một đạo luật mới về quản lý và sử dụng TSNN, nhằm hệ thống hoá và chuẩn hoá lại các nguyên tắc cũng như chế độ chung nhất về quản lý, sử dụng TSNN; luật hoá việc quản lý và sử dụng TSNN ở một số lĩnh vực mà hiện nay vẫn chưa có luật điều chỉnh; đồng thời củng cố một bước hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước đối với TSNN; chấn chỉnh việc quản lý và sử dụng TSNN hiện nay cũng như tăng cường việc quản lý và sử dụng hiệu quả đối với nguồn lực quan trọng này.

          2. Xác định phạm vi và một số nội dung điều chỉnh của Dự án Luật quản lý và sử dụng TSNN trong mối quan hệ với hệ thống các văn bản pháp luật hiện hành có liên quan đến TSNN.

          2.1. Về phạm vi điều chỉnh của Luật

Khái niệm tài sản nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành (Hiến pháp năm 1992 và Bộ luật Dân sự năm 2005 - như đã phân tích ở Phần 1 nói trên) có phạm vi rất rộng, bao gồm tài sản tự nhiên như: đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, vùng trời; phần vốn và tài sản do nhà nước đầu tư ở các doanh nghiệp; công trình thuộc các ngành, lĩnh vực... và các tài sản khác mà pháp luật quy định thuộc sở hữu nhà nước.

Mỗi loại TSNN nói trên đều có những điểm khác biệt nhất định, đòi hỏi cần phải có những cơ chế quản lý, sử dụng khác nhau. Vì lẽ đó, cho đến nay Quốc hội đã ban hành nhiều đạo luật (Luật đất đai, Luật tài nguyên nước, Luật bảo vệ và phát triển rừng, Luật đê điều, Luật khoáng sản, Luật nhà ở, Luật doanh nghiệp...) để quản lý và sử dụng từng loại tài sản cụ thể cho phù hợp với đặc điểm hình thành, mục đích sử dụng cũng như yêu cầu về bảo vệ, tái tạo và phát triển đối với từng loại TSNN. Tuy nhiên, cũng có một số lĩnh vực việc quản lý và sử dụng TSNN hiện nay vẫn dựa trên cơ sở pháp lý là các văn bản dưới luật, cần phải được luật hoá, như quản lý và sử dụng TSNN ở các cơ quan nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập hoặc tại tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp.

Từ thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng TSNN nói trên, chúng tôi cho rằng, Luật quản lý, sử dụng TSNN trước hết phải xác định được các nguyên tắc, các quy định chung nhất về quản lý, sử dụng TSNN áp dụng cho mọi loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước, tạo cơ sở pháp lý thống nhất để quản lý và sử dụng TSNN ở mọi chủ thể, mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, nhưng không sa vào các quy định cụ thể về quản lý, sử d��ng đối với từng loại tài sản hiện đã có các luật khác điều chỉnh, như: đất đai, nhà ở, tài nguyên khóang sản, vốn góp của Nhà nước trong các doanh nghiệp v.v...; thứ hai, phải luật hoá cụ thể và đầy đủ các quy định về quản lý, sử dụng TSNN ở một số lĩnh vực mà hiện nay chưa có luật điều chỉnh, đó là: quản lý và sử dụng TSNN ở các cơ quan nhà nước; các đơn vị sự nghiệp công lập; tại tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Việc xác định phạm vi điều chỉnh như trên vừa bảo đảm được tính khái quát của Luật đối với mọi loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước, vừa luật hoá được những lĩnh vực chưa có luật điều chỉnh, lại vừa tránh được sự chồng chéo với các luật chuyên ngành khác hiện đang tồn tại, điều chỉnh về từng loại tài sản cụ thể.

2.2. Về nguyên tắc thị trường trong xác định giá trị TSNN

Về vấn đề này chúng tôi cho rằng, Nhà nước cần có sự thay đổi về cơ chế quản lý và sử dụng TSNN hiện nay, quan điểm là TSNN phải được ghi chép, phản ánh đúng giá trị, được quản lý và sử dụng có hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí. Do vậy, Luật này cần thống nhất một nguyên tắc chung là giá trị TSNN cần phải được xác định theo nguyên tắc thị trường, ngoại trừ những quan hệ quản lý và sử dụng TSNN mà việc xác định giá thị trường của tài sản là không phù hợp. Ví dụ: khi Nhà nước giao đất cho các cơ quan nhà nước, giao đất sử dụng cho quốc phòng, an ninh, phúc lợi xã hội, nhà nước không định giá đất theo giá thị trường. Bởi vì đây là quan hệ giao tài sản, không có tính đền bù như trong các quan hệ mua bán, các cơ quan, đơn vị được giao tài sản để sử dụng không phải trả tiền cho Nhà nước và cũng không sử dụng TSNN vào mục đích kinh doanh thu lợi nhuận nên việc xác định giá thị trường của tài sản trong trường hợp này là không phù hợp, gây lãng phí và cũng có thể nói là không cần thiết. Hoặc một ví dụ khác: khi Nhà nước giao tài sản là một toà nhà mới xây dựng để làm trụ sở cho một cơ quan nhà nước thì theo quy định hiện hành, Nhà nước giao theo giá trị tổng quyết toán xây dựng toà nhà đó để theo dõi và hạch toán, đó chưa phải là giá thị trường của công trình.

2.3. Vấn đề quản lý tài sản trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh

          Có ý kiến cho rằng, việc quản lý, sử dụng TSNN trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh có nhiều đặc thù, do đó không nên điều chỉnh trong Luật này mà nên quy định bằng một Nghị định riêng của Chính phủ. Trước khi ban hành, Chính phủ phải báo cáo UBTVQH về Nghị định này. Theo chúng tôi, nếu phạm vi điều chỉnh của Luật được xác định rõ là: Luật này đưa ra những nguyên tắc chung nhất trong quản lý và sử dụng đối với mọi loại TSNN và quy định cụ thể đối với những lĩnh vực chưa có luật điều chỉnh, thì những vấn đề đặc thù đối với từng loại tài sản hoặc từng lĩnh vực quản lý và sử dụng tài sản hoặc là đã được thể hiện trong các luật chuyên ngành hoặc sẽ được quy định chi tiết bởi các văn bản dưới luật của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật này. Do vậy, chúng tôi cho rằng, đối với tài sản thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh, nếu là tài sản thông thường thì việc quản lý, sử dụng phải tuân theo các quy định của Luật này như đối với các TSNN thông thường khác, đối với những tài sản đặc biệt (nhất là những tài sản quốc phòng, an ninh liên quan đến bảo vệ bí mật quốc gia) thì Chính phủ sẽ có Nghị định hướng dẫn riêng trên cơ sở các nguyên tắc và quy định chung của Luật này. Đây không phải là loại nghị định chưa có luật điều chỉnh (nghị định không đầu) nên cũng không cần thiết phải có thêm thủ tục báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội như theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

2.4. Về TSNN tại các cơ quan nhà nước Việt Nam ở nước ngoài

Về vấn đề này cũng có ý kiến cho rằng, nên có một Nghị định riêng để quy định những vấn đề đặc thù như đối với lĩnh vực quốc phòng, an ninh nói trên. Theo chúng tôi, việc quản lý, sử dụng TSNN tại các cơ quan nhà nước Việt Nam ở nước ngoài về cơ bản cũng giống như các cơ quan nhà nước khác ở trong nước, ngoại trừ một số đặc thù riêng theo thoả thuận hoặc liên quan đến luật pháp của nước sở tại, nhưng không phải là quá nhiều đặc thù như lĩnh vực quốc phòng, an ninh. Do vậy, Chính phủ không cần thiết phải ban hành một Nghị định riêng như đối với lĩnh vực quốc phòng, an ninh mà chỉ cần có một số quy định đặc thù được thể hiện trong Nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật này là đủ.

2.5. Về tài sản nhà nước tại tổ chức Đảng, đoàn thể và tại các hội

Theo quy định của Luật ngân sánh nhà nước, vấn đề tài chính của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được chia làm 2 loại: một loại do ngân sách nhà nước bảo đảm kinh phí hoạt động, một loại do tổ chức tự bảo đảm kinh phí hoạt động, ngân sách nhà nước chỉ hỗ trợ trong một số trường hợp cụ thể. Theo đó, chúng tôi cho rằng, tại dự án Luật này, Nhà nước cũng cần có quan điểm rõ ràng và dứt khoát đối với TSNN ở các tổ chức này là:

- Đối với tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội (Đảng Cộng sản, Mặt trận tổ quốc cùng 06 tổ chức thành viên). Các tổ chức này do Nhà nước bảo đảm cân đối kinh phí hoạt động nên việc quản lý, sử dụng TSNN cũng giống như ở các cơ quan nhà nước. Đối với tài sản mà Nhà nước đã chuyển giao quyền sở hữu cho các tổ chức thì không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này;

- Đối với các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hôi - nghề nghiệp, nên khảng định rõ quan điểm chuyển các tổ chức này sang hoạt động tự chủ, tạo sự độc lập cho các tổ chức này và giảm dần gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Theo đó, TSNN ở các tổ chức này nên xử lý theo hướng: các tài sản được hình thành từ ngân sách nhà nước mà Nhà nước đã giao cho các tổ chức này quản lý, sử dụng thì giao luôn quyền sở hữu cho các tổ chức, trừ các tài sản là bất động sản (gồm đất đai, trụ sở làm việc và các công trình gắn liền với đất) vẫn thuộc sở hữu nhà nước, các tổ chức này chỉ có quyền quản lý và sử dụng; đối với tài sản được hình thành từ nguồn hỗ trợ của ngân sách nhà nước theo quy định của Luật ngân sách thì cũng khảng định rõ quan điểm là thuộc quyền sở hữu của các tổ chức đó. Tuy nhiên, việc hỗ trợ theo quy định của Luật ngân sách nhà nước hiện hành cũng rất hạn chế, chỉ trong một số trường hợp cụ thể (đặc biệt là không hỗ trợ để xây dựng trụ sở).

2.6. Về vấn đề thuê và cho thuê TSNN. Đối với việc thuê tài sản, theo chúng tôi, Luật này nên quy định theo hướng: Nhà nước cho phép cơ quan nhà nước được đi thuê trụ sở làm việc và tài sản khác trong trường hợp chưa bố trí được kinh phí để đầu tư xây dựng, mua sắm hoặc thấy việc đi thuê tài sản hiệu quả hơn việc đầu tư mua sắm. Về vấn đề cho thuê tài sản, cần quy định cơ quan hành chính nhà nước không được cho thuê tài sản, trừ trường hợp để tận dụng và khai thác hết năng lực tài sản thì có thể cho các cơ quan, đơn vị khác mượn và được phép thu để bù đắp chi phí, không được kinh doanh; đối với đơn vị sự nghiệp công lập thì được cho thuê tài sản, nếu là đơn vị hạch toán kinh doanh thì phải nộp thuế, nếu không kinh doanh thì tiền cho thuê tài sản sau khi bù đắp chi phí, phần còn lại phải nộp vào NSNN.

2.7. Về một số cơ chế mới trong quản lý và sử dụng TSNN

          Dự thảo Luật cần thể hiện một số quan điểm, cơ chế mới trong quản lý, sử dụng TSNN, như: (i) Nhà nước có chính sách khuyến khích mọi thành phần kinh tế tham gia vào việc đầu tư để hình thành, phát triển, khai thác và bảo vệ TSNN; (ii) Đối với các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập mà Nhà nước phải đầu tư, trang cấp tài sản, trong một số trường hợp như nói tai điểm 2.6 trên đây, được thuê tài sản để sử dụng đối với một số tài sản như trụ sở, ô tô; (iii) Cho phép sử dụng một số loại TSNN để cho thuê, như cho thuê quyền khai thác tài sản là cơ sở hạ tầng (đường xá, cầu, cảng...), hoặc cho thuê TSNN dư thừa, tạm thời chưa dùng đến; (iv) Việc mua bán, thanh lý, đi thuê và cho thuê TSNN phải thực hiện theo nguyên tắc thị trường, thông qua cơ chế đấu thầu, đấu giá; (v) Cho phép đơn vị sự nghiệp công lập được tự chủ trong quản lý, sử dụng TSNN.

Đây là những cơ chế, chính sách mà Chính phủ đang thí điểm áp dụng hoặc đang bước đầu được chính thức áp dụng và cũng là những nội dung phù hợp với định hướng đổi mới quản lý và sử dụng TSNN của Đảng và Nhà nước ta hiện nay, cần phải được luật hoá. Tuy nhiên, cũng cần phải làm rõ trong dự thảo Luật nguyên tắc nhất quán là vừa phát triển và sử dụng có hiệu quả TSNN nhưng cũng phải bảo đảm thoả đáng lợi ích của những tổ chức, cá nhân được giao hoặc được thuê khai thác, sử dụng TSNN, nhất là bảo đảm thoả đáng quyền của các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế.  Nhà nước khuyến khích các thành phần kinh tế đầu tư để hình thành, phát triển TSNN nhưng cũng phải bảo đảm cho các thành phần kinh tế được hưởng lợi thoả đáng từ việc đầu tư đó.

DANH MỤC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH CÓ LIÊN QUAN  ĐẾN QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN NHÀ NƯỚC

 

Thứ tự	Tên văn bản quy phạm pháp luật	Năm ban hành
1	Hiến pháp	1992
2	Bộ Luật Dân sự	2005
3	Luật Tổ chức Quốc hội	2001
4	Luật Tổ chức Chính phủ	2001
5	Luật Tổ chức HĐND và UBND	2003
6	Bộ luật hình sự	1999
7	Luật Ngân sách nhà nước	2002
8	Luật Giáo dục	2005
9	Luật doanh nghiệp	2005
10	Luật đầu tư	2005
11	Luật Đấu thầu	2005
12	Luật Xây dựng	2005
13	Luật về chuyển giao công nghệ	2006
14	Luật kế toán	2003
14	Luật đất đai	2003
16	Luật thuế chuyển quyền sử dụng đất (sửa đổi năm 1999)	1994
17	Luật nhà ở
18	Luật Tài nguyên nước
19	Bộ luật hàng hải	2005
20	Luật Thuỷ sản	2003
21	Luật giao thông đường thủy nội địa	2005
22	Luật giao thông đường bộ	2001
23	Luật đường sắt	2005
24	Luật Hàng không dân dụng Việt Nam	2006
25	Luật Đê điều	2006
26	Luật Khoáng sản (sửa đổi năm 2005)	1996
27	Luật dầu khí (sửa đổi năm 2000)	1993
28	Luật bảo vệ và phát triển rừng	2004
29	Luật điện lực	2004
30	Luật Di sản văn hoá	2001
31	Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính	2002
32	Pháp lệnh Dự trữ quốc gia	2004
33	Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi	2001
34	Pháp lệnh Khai thác bảo vệ công trình thuỷ văn	1994
35	Pháp lệnh khai thác bảo vệ công trình giao thông	1994
36	Pháp lệnh khai thác, bảo vệ công trình quốc phòng	1994
37	Pháp lệnh Thuế tài nguyên (sửa đổi năm 1998)	1990
38	Nghị định số 14/1998/NĐ-CP quản lý tài sản nhà nước	1998
39	Nghị định  số 137/2006/NĐ-CP quy định phân cấp quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, tài sản xác lập quyền sở hữu nhà nước	2006
40	Nghị định số 61/CP về mua bán và kinh doanh nhà ở	1994
41	Nghị định số 132/2005/NĐ-CP thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với công ty nhà nước	2005
42	Nghị định số 199/2004/NĐ-CP Ban hành Quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác	2004
43	Nghị định số 18/2006/NĐ-CP về xử lý tài sản chìm đắm ở biển	2006
44	Quyết định số 202/2006/QĐ-TTg Về quản lý tài sản nhà nước tại đơn vị sự nghiệp công lập	2006
45	Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg về ban hành quy chế đầu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất	2005

 

SOURCE: CHINHPHU.VN