VIỆC THÀNH LẬP VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BAN SOẠN THẢO NHỮNG BẤT CẬP VÀ GIẢI PHÁP

Trương Hồng Dương - BAN XÂY DỰNG PHÁP LUẬT - VĂN PHÒNG CHÍNH PHỦ

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã quy định về chế định ban soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh.Tiếp đó, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 của Chính phủ và Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ đã quy định việc thành lập và cơ chế tổ chức hoạt động của ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội do Thủ tướng Chính phủ  hoặc Bộ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo được Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền  thành lập.

Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 1996 và 2002), Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh là tổ chức liên ngành, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập; chịu trách nhiệm tổ chức chỉ đạo các hoạt động soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh từ khi thành lập cho đến khi dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thưòng vụ Quốc hội thông qua; chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về chất lượng và tiến độ soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh. Trong bài viết này, tôi xin nêu những bất cập và giải pháp về tổ chức và hoạt động ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ thành lập.  

1. Về việc thành lập ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh

- Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm, Chính phủ có thẩm quyền thành lập ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, trong thực tiễn, hầu như các ban soạn thảo của các dự án luật, pháp lệnh đều do Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng cơ quan trì soạn thảo dự án luật, pháp được Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền  thành lập. 

Việc ban hành một văn bản (Nghị định, Nghị quyết) của Chính phủ đòi hỏi thời gian dài, qua nhiều thủ tục phức tạp.Trong khi việc thành lập ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh không đòi hỏi phải có sự tham gia của tập thể của Chính phủ. Hơn nữa, trong thời gian qua, do yêu cầu của gia nhập WTO, một số dự án luật, pháp lệnh phải trình Quốc hội gấp, nếu để Chính phủ thành lập ban soạn thảo thì không bảo đảm yêu cầu về tiến độ và thời gian trình dự án luật, pháp lệnh. Vì vậy, để bảo đảm tiến độ trình dự án luật, pháp lệnh theo đúng với chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và đơn giản hoá các thủ tục hành chính phù hợp với yêu cầu của thực tiễn, các ban soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo đều do Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng cơ quan trì soạn thảo dự án luật, pháp được Thủ tướng Chính phủ uỷ quyền  thành lập. 

Mới đây, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP và Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 đã quy định ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội do Thủ tướng Chính phủ thành lập. Như vậy, về mặt pháp lý, giữa luật và các văn bản dưới luật về việc thành lập ban soạn thảo chưa thống nhất. 

Kiến nghị: sửa đổi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp theo hướng Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng cơ quan chủ trì soạn thảo thành lập ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. 

2. Hoạt động của ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh

Theo quy định của Điều 4 Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo thì thành viên Ban soạn thảo phải là cấp vụ trưởng hoặc tương đương trở lên. Thành viên ban soạn thảo phải là những người  am hiểu chuyên môn liên quan đến dự án, dự thảo; có thời gian tham gia ban soạn thảo. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của các ban soạn thảo trong thời gian qua nhiều khi còn mang tính hình thức, hiệu quả không cao. Vì một số lý do sau:  

- Đại diện các bộ, ngành tham gia ban soạn thảo thường là thứ trưởng,  hoạt động kiêm nhiệm, do đó rất hiếm cuộc họp của ban soạn thảo có sự tham gia đầy đủ của các thành viên ban soạn thảo; người được thành viên ban soạn thảo uỷ quyền họp thường xuyên bị thay đổi, thậm trí có trường hợp người được uỷ quyền họp thay là chuyên viên. Vì vậy, khi cần có ý kiến chính thức thể hiện quan điểm của các bộ ngành về những vấn đề này thì những người được cử đi họp thay không thể hiện quan điểm của thành viên ban soạn thảo (đại diện cho các bộ, ngành) mà thường  phát biểu với ý kiến cá nhân. Do đó, hiệu quả các cuộc họp của ban soạn thảo nhiều khi không đạt kết quả như mong muốn, không đưa ra được kết luận về những nội dung còn có ý kiến khác nhau. 

Kiến nghị: sửa đổi trách nhiệm của thành viên ban soạn thảo trong Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban soạn thảo theo hướng: trong trường hợp thành viên ban soạn thảo vì lý do chính đáng không thể tham gia họp ban soạn thảo thì phải báo cáo Trưởng ban soạn thảo và uỷ quyền cho Vụ trưởng hoặc Phó Vụ trưởng tham gia cuộc họp ban soạn thảo. Người được uỷ quyền phải chịu trách nhiệm trong phạm vi uỷ quyền và báo cáo nội dung cuộc họp với  thành viên ban soạn thảo đã uỷ quyền.

- Sự quan tâm chưa đúng mức của Trưởng ban soạn thảo đã tác động và làm ảnh hưởng đến việc họp ban soạn. Theo quy định tại Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg, thì ban soạn thảo phải họp định kỳ  (01 tháng/ 01 lần). Ngoài ra, tuỳ theo tính chất phức tạp và yêu cầu gấp về tiến độ của từng dự án, trưởng ban soạn thảo có thể triệu tâp thêm các cuộc họp để giải quyết các vấn đề liên quan đến dự án. Tuy nhiên, trong thực tiễn, trung bình mỗi dự án luật, pháp lệnh, ban soạn thảo chỉ có thể họp được từ 3-5 lần, thậm trí có dự án luật do yêu cầu gấp về tiến độ chỉ có thể họp ban soạn thảo được 01 hoặc 02 lần. 

Việc họp không theo định kỳ của ban soạn thảo thể hiện sự thiếu nghiêm túc trong việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật hành chính trong hoạt động công vụ của các cán bộ, công chức nói chung và những người có trách nhiệm nói riêng; vi phạm các quy định của pháp luật về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, làm ảnh hưởng đến chất lượng của dự án luật, pháp lệnh. 

Kiến nghị:  Để nâng cao tinh thần trách nhiệm của Trưởng ban soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, đề nghị bổ sung trách nhiệm của Trưởng ban soạn thảo phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ về hoạt động của ban soạn thảo; đồng thời quy định chế tài  đối với Trưởng ban soạn thảo vi phạm. 

- Theo quy định tại Điều 6 của Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg, Trưởng ban soạn thảo định kỳ 03 (ba) tháng một lần có trách nhiệm báo cáo Thủ tướng về tiến độ xây dựng dự án, dự thảo hoặc những vấn đề khác với dự án, dự thảo do Chính phủ trình trong quá trình tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội. Tuy nhiên, có trường hợp quan điểm của cơ quan chủ trì soạn thảo (bảo vệ lợi ích cục bộ của bộ, ngành mình) không được Chính phủ chấp thuận nhưng sau khi dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan chủ trì soạn thảo tranh thủ sự ủng hộ các cơ quan của Quốc hội chấp thuận quan điểm của mình hoặc do chịu sự tác động  trực tiếp của các uỷ ban thẩm tra của Quốc hội trong quá trình tiếp thu ý kiến của các Uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, đặc biệt là việc tiếp thu những ý kiến có quan điểm không thống nhất với quan điểm của Chính phủ, thì Trưởng ban soạn thảo hầu như không muốn báo cáo lại Thủ tướng những vấn đề đó hoặc né tránh những bất đồng về quan điểm giữa các Uỷ ban thẩm tra của Quốc hội với các cơ quan của Chính phủ để dự án luật, pháp lệnh được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua một cách trôi chẩy.

Kiến nghị: đề nghị bổ sung vào Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg  trách nhiệm của Văn phòng Chính phủ trong việc đôn đốc Trưởng ban soạn thảo báo cáo nội dung các dự án luật, pháp lệnh theo định kỳ 3 tháng một lần. Trường hợp Trưởng ban soạn thảo không báo cáo nội dung dự án luật, pháp lệnh thì Văn phòng Chính phủ có trách nhiệm báo cáo Thủ tướng vấn đề này tại Phiên họp Chính phủ hoặc có công văn thông báo ý kiến của Thủ tướng về trách nhiệm  của Trưởng ban soạn thảo không báo cáo nội dung dự án luật, pháp lệnh theo định kỳ. 

- Hoạt động của ban soạn thảo đề cao vai trò cá nhân của Trưởng ban soạn thảo do Trưởng ban sọan thảo là người chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về chất lượng và nội dung dự án, dự thảo và báo cáo nội dung dự án, dự thảo trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cho nên  quyết định cuối cùng không phải là ý kiến của số đông thành viên ban soạn thảo mà là ý kiến của Trưởng ban soạn thảo được thể hiện trong dự án, dự thảo. 

Việc đề cao vai trò cá nhân của Trưởng ban soạn thảo đã làm lu mở vai trò hoạt động tập thể của các thành viên ban soạn thảo, tạo cơ chế “lạm quyền”, duy trì tính “cục bô” của các cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc bảo vệ lợi ích của bộ ngành mình, đồng thời không bảo đảm tính  khách quan, minh bạch trong hoạt động xây dựng pháp luật.  

Kiến nghị: bổ sung vào Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg nguyên tắc hoạt động của ban soạn thảo quyết định theo đa số, trường hợp ý kiến thành viên ban soạn thảo ngang nhau thì quyết định cuối cùng nghiêng về phía Trưởng ban soạn thảo. Trong trường hợp ý kiến của Trưởng ban soạn thảo là thiểu số thì ý kiến đó sẽ được bảo lưu và sẽ được đưa vào Tờ trình dự án luật, pháp lệnh trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. 

- Theo quy định của Nghị định số 161/2005/NĐ-CP, Trưởng ban soạn thảo có thẩm quyền đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý thành viên ban soạn thảo có biện pháp xử lý xử đối với thành viên ban soạn thảo không tham gia các cuộc họp của ban soạn thảo từ 3 lần trở lên. Tuy nhiên, trong thực tiễn chưa có trường hợp thành viên nào của ban soạn thảo bị xử lý kỷ luật do thiếu tinh thần trách nhiệm trong hoạt động của ban soạn thảo. 

Nguyên nhân của tình trạng trên là do sự thiếu nghiêm túc trong việc thực hiện kỷ cương, kỷ luật hành chính của các thành viên ban soạn thảo; không chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật cùng với sự nể nang đã làm cho hoạt động của ban soạn thảo kém hiệu quả, tác động và làm ảnh hưởng đến chất lượng của dự án luật, pháp lệnh. 

Kiến nghị: Cần nâng cao tinh thần trách nhiệm chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính của  thành viên ban soạn thảo trong việc tham gia các cuộc họp của ban soạn thảo. Bổ sung vào Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg trách nhiệm của thành viên ban soạn thảo báo cáo Thủ trưởng cơ quan quản lý trực tiếp về việc tham gia của bản thân trong các hoạt động của ban soạn thảo, có xác nhận của Trưởng ban soạn thảo. 

- Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về trình tự, thủ tục trình Chính phủ dự án luật, pháp lệnh, sau khi Văn phòng Chính phủ xin ý kiến thành viên Chính phủ thì những nội dung trình Chính phủ lúc này do Văn phòng Chính phủ đóng vai trò chính. Do đó, nhiều khi những sang kién, tư vấn trong quá trình thẩm tra của Văn phòng Chính phủ về nội dung dự án luật, pháp lệnh chưa được Ban soạn thảo biết đến hay nói cách khác là chưa có sự thảo luận của tập thể ban soạn thảo mà đây chỉ là ý kiến  riêng của Văn phòng Chính phủ được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận. Về mặt nguyên tắc, hoạt động của ban soạn thảo là hoạt động tập thể có tính chất liên ngành, trong đó mọi vấn đề trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đều được Trưởng ban soạn thảo và các thành viên ban soạn thảo bàn bạc, thảo luận kỹ trước khi trình, kể cả những vấn đề còn có ý kiến khác nhau. Mặt khác, Trưởng ban soạn thảo còn có vai trò quan trọng  trong việc quyết định đối với nội dung dự án luật, pháp lệnh nhưng lại không được biết đến ý kiến thẩm tra của Văn phòng Chính phủ vuợt ra ngoài phạm vi đã bàn bạc thảo luận kỹ trước khi trình Chính phủ. 

Đây là vấn đề cũng cần có sự thảo luận thêm về phạm vi sáng kiến trong báo cáo thẩm tra của Văn phòng Chính phủ. Tuy nhiên, để tránh sự làm quyền hoặc tuỳ tiện trong hoạt động thẩm tra, tư vấn về nội dung dự án luật, pháp lệnh của Văn phòng Chính phủ, đề nghị quy định phạm vi thẩm tra của Văn phòng Chính phủ chỉ khuôn lại những ý kiến mà thành viên ban soạn thảo đã được nghiên cứu, thảo luận nhưng còn có ý kiến khác nhau. 

- Theo quy định của Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg, thì cơ cấu tổ chức của ban soạn thảo bao gồm: Trưởng ban soạn thảo là người đứng đầu cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo, các thành viên là đại diện Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, các nhà khoa học.  

  Trong thực tiễn, thành viên ban soạn thảo không có sự tham gia đại diện các cơ quan của Quốc hội với lý do hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội cần phải độc lập khách quan với dự thảo luật, pháp lệnh do Chính phủ trình. Do không có sự tham trong quá trình soạn thảo, không nắm bắt sâu những vấn đề khúc mắc và bất cập trong thực tiễn  đã được các cơ quan của Chính phủ thảo luận kỹ. Vì vậy, nhiều khi quan điểm của các cơ quan thẩm tra của Quốc hội mang ý chí chủ quan, thiếu tính khả thi trong thực tiễn, trái ngược với quan điểm của Chính phủ về nội dung dự án luật, pháp lệnh. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, tổ chức triển khai thực hiện các quy định của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, hơn ai hết, Chính phủ là cơ quan nắm bắt sâu các quan hệ xã hội và đưa ra các cơ chế điều hành có hiệu quả nhưng lại bị các cơ quan của Quốc hội không chấp thuận. Tình trạng trên là nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh, làm cho các quy định của luật, pháp lệnh thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung, thiếu tính khả thi và hiệu quả trong cuộc sống.  

Kiến nghị: nên bổ sung vào Quyết định số 03/2007/QĐ-TTg, thành viên ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh phải có sự tham gia đại diện các cơ quan của của Quốc hội.  

Một số bất cập trên đây đã hạn chế và làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả của dự án luật, pháp lệnh. Vì vậy, cần  phải tiếp tục nghiên cứu để củng cố hoàn thiện đổi mới cơ chế tổ chức và phương thức hoạt động của ban soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh để không ngừng nâng cao chất lượng, hiệu quả của ban soạn thảo nhằm bảo đảm chất lượng và tiến độ trình các dự án luật, pháp lệnh./.

SOURCE: CHINHPHU.VN